這些建議到底有沒有道理呢?能不能一概而論地將律師所年檢，等同于企業的年檢，不加分析地同時停止?如果停止，這里面的原因是不是完全相同，具體執行中又會遇到什么樣的有待明確的問題呢?這些問題，需要從市場經濟主體地位的角度，和法律行業社會責任要求的角度，進行全面客觀的分析。本文試圖比較系統地對這些問題，進行一些疏理分析。

　　一、 律師行業的兩個基本屬性

　　上世紀80年代中國恢復律師制度以來，已經從2千律師，經過30多年發展，發展到24萬律師，23000余家律師所。律師既是一個企業經濟組織，同時又是國家法治體系中，負有社會管理功能的重要力量。既有經濟屬性，同時又有法治屬性。

　　從經濟屬性來說，律師所成了容納法律從業人員就業的主要渠道，除了公務員，法律院校畢業的優秀人才，大部都聚集在這個行業。律師所是一個自謀生計的營利性組織，沒有國家一分投入，相反每年向國家交納比一般企業和合伙制工商戶高得多的稅負(歷年好多地區一般在營業收入的15%左右)。有的地方已經將律師業作為當地招商引資培養稅源的高源服務業。

　　從法治屬性來說，律師所不同于一些純了為了營利而組成的企業。但是貫徹國家三大訴訟法、實現國家成文法體系的唯一站在民權一方的力量，參與著司法結構中不可缺少的一個重要環節。這一點，其重要性一點也不亞于國家供養的公安、檢察、、行政執法系統的作用。從這個屬性而言，律師所又不只是光用經濟營利指標就可以考核的。

　　目前中國有三類組織機構：一是政府部門和公營事業單位，由政府編委和行政審批設立;二是民間組織和社會團體，在民政部門登記注冊;三是企業公司經營組織，在國家工商行政管理機關登記注冊。而律師事務所不屬于這三類，截至目前也沒有明確身份。1990年，司法部發文件表示，律師事務所是事業單位，不能進行工商登記。2000年，又發文稱律師事務所也不能進行民政登記。現在走的是司法廳按《行政許可法》進行審批設立，而不是按公司制登記設立。

　　二、中國律師業的發展，需要引進現代企業制度

　　因為這兩個屬性，中國的律師業管理，包括《律師法》的立法，都特別強調社會性、法治性的特征，而忽略了經濟性的特征。一個突出問題是：律師所不在工商機關登記，而由司法廳進行備案審批登記。而在企業代碼證、稅務登記證等方面，又同企業一樣，在技術監督局和稅務局登記。這導致中國《公司法》改革中的好多先進的現代企業制度模型，和科學先進的管理辦法，受到了嚴重的政治需要的束縛，嚴重地制約了中國律師的規模化、專業化、正規化、國際化的發展。

　　第一、律師所只限于合伙制，無限責任，沒有有限責任公司。這對于有數千律師執業的大型律師所而言，風險控制是非常不利的。從而也制約了有國際競爭力的大型律師所的形成。

　　第二、享受不到國務院資本制度改革的措施成果。如果在工商局注冊，取消年檢，自然包括律師事務所。律師的注冊資本，仍然按原司法部的規定，需繳足30萬注冊資本。

　　第三、落后陳舊的律師管理模式嚴重制約律師業發展。或只能辦分公司(分所)，不準辦子公司(獨立成員所)。律師總部不準搬遷。只能注銷后重新注冊。律師所名稱字號以省分割，既不準不寫省名單用字號，也不準稱“中國”，不按國際慣例用字號行世。全國只準設一個字號的總所，其他都是分所，而不是成立獨立核算事務所的組成的律師集團，和律師聯盟。《律師事務所管理辦法》2008年7月18日由司法部令第111號發布，《律師法》修訂后，《管理辦法》2012年相應修訂。增加了第五章法，專門規定分所的設立、變更和終止。原來的《律師事務所設立分所管理辦法》，1997年1月1日廢止。律師分所名稱排列方式，一直沒有變化，都是按照省名+字號+分所地名+分所的名稱排列。不要小看這個好象無足輕重的問題，其實這個幾十年不變的規定，嚴重制約了各省地方律所的發展。

　　因為在中國傳統的官本位的環境下，一個外地所如果在北京設立分所，名稱上有省名，有分所兩字，是不可能同北京的獨立所平等競爭的。只有北京的所，可以到全國辦分所而成功，各省到北京辦分所，基本都失敗，無法發展。比如北京大成律師西寧分所，業務在當地只會產生正面效應;而如果青海江源律師北京分所，在北京基本上就無法立足。這導致中國大型律師所總部都往北京集中，再往全國發展，24萬律師也都往北京集中。結果就形成了中國律師所北京所合縱連橫、一統天下的奇怪現象。完全民營化獨立執業的律師業，也完全復制了官本位的京城中心文化模式。計劃經濟的管理辦法，嚴重保護了北京的地方利益，制約了全國律師律師業的平等崛起。結果導致全國十分之一二萬四千多律師，都流入北京執業，導致律師所、律師分布的嚴重不均衡。

　　據有關報道，美國的律師占總人口比是270比1。前年我訪問以色列，800萬人口4萬律師，是200比1。中國13億多人口，現在是5800比1。如果按1000比1配律師，中國需要140萬律師。這樣就可以大大促進社會按規則治理，和良性管理，穩定中產階級陣營。因此，中國律師業未來十年，將是一個發展迅猛的大產業，也是環保、高端的蓄稅服務業，也是法律人才就業的主流行業。

　　因此，中國律師業必須按現代企業制度進行管理，應當引進現代企業制度，統一歸入工商局的企業自由登記，釋放律師業的活力，容納更多的法律人才就業。司法部的《律師事務所管理辦法》，要按照工商局現代公司登記辦法，進行修改銜接。要允許公司制律師事務所的設立，自由選擇有限責任股東和無限責任合伙各種形式成立。對律師社會信譽，和執業責任后果，用責任保險的方式，進行分解保障。

　　三、律師業年檢同公司年檢的不同

　　律師業同企業公司，在經營性、自養性、容納社會勞動力、自負盈虧自擔風險、依法向國家納稅諸方面，是完全一樣的。律師所就是一個經濟營利企業組織。但是，由于其社會管理的法治功能特征，國家公權力對其的管理，既有市場主體的資格審查，更有法治參與者的法庭素質和業務素質的擔憂審驗。因此，其年檢制度的內容是不同的。

　　概括來說，律師所年檢，包括了注冊資本審查、還有政治素質審查、執業能力審查、和執業表現審查等多種方面。其法律和規章性規范，主要有：《律師法》的規定、2008年的《律師管理辦法》、《律師事務所管理辦法》、和《律師事務所年度檢查考核辦法》。

　　根據這些具體的規定，律師和律所年檢，主要包括：

　　一、注冊資本要求。《律師法》沒有律所注冊資本的規定。司法部《律師事務所管理辦法》第七條規定，“設立普通合伙律師事務所，應當具備下列條件：(四)有人民幣三十萬元以上的資產。”

　　二、隊伍建設情況。《律師事務所年度檢查考核辦法》第七條分解為下列事項：(一)律師人員的數量、素質、結構變化的情況;(二)組織律師開展思想政治教育和律師職業道德、執業紀律教育的情況;(三)組織律師開展業務學x和參加職業培訓的情況;(四)開展律師黨建工作的情況。

　　三、業務開展情況。第八條分解為：(一)辦理業務的數量、領域、質量、收入;(二)遵守法律、法規、規章和行業規范的情況;(三)指導和監督律師代理重大案件、群體性案件的情況;(四)對律師監督和投訴查處的情況;(五)法律援助、社會公益活動的情況;(六)當事人、有關部門及社會公眾表揚、投訴的情況。

　　四、律師表現情況。第九條分解為：(一)律師遵守法律、職業道德、執業紀律和執業行為規范的情況;(二)法律援助義務、公益活動的情況;(三)受行政獎懲、行業獎懲的情況;(四)律師執業年度考核的情況。

　　五、內部管理情況。第十條分解為：(一)執業管理制度建立和實施的情況;(二)收費、財務和分配管理制度建立和實施的情況;(三)依法納稅的情況;(四)建立執業風險、事業發展等基金情況;(五)管理聘用律師和輔助人員的情況;(六)管理分支機構的情況;(七)管理人員實x的情況;(八)業務檔案、律師檔案管理的情況;(九)章程、合伙制度實施的情況。

　　從以上司法部的規定可以看出，律師所和律師的年檢，不只是審查其經營的注冊資本能力這么簡單，而是延伸到了政治素質、業務素質的全面考核。就像國家機關的年終考評。完全是對一個所全面社會責任履行和政治素質、業務素質的全面核查。

　　四、律師為什么普遍要求取消年檢

　　律師對年檢為什么普遍反對，主要原因是三條：一是，因為通過年檢，對律師所和律師進行了實質上的政治控制和經營方式控制，為不當打壓律師提供了方便，限制了律師執業權利和執業自由;二是，因為司法行政機關和，往往借年檢收取高額年檢費用，致律師所和律師增加了強制性交納的不合理開支;事實上，現在律師事務所年檢不收費，以注冊會員費的方式收取會費，這是一筆不小的經濟負擔。以筆者所在地區為例，五人以上的律所年費為1萬元，增加一個律師加1000元，百人所就得交10萬元。律師個人年檢費，每人另外交2000元。另外，為了防范律師執業風險賠償，年度考核時還有代收每人執業保險費300余元。這樣，一個所一年的年檢費用就達30余萬元。近年為了減輕青年律師的負擔，第一年注冊免交，第二年交半。但是對于律師所來說，在繳納國家很重的稅收營業額的15%左右之后，再交這么重的年檢費，確實是個負擔。而且，中國律師自治長期得不到落實，會員代表大會代表和會長的選舉，優秀律師評選，往往沒有真正落實律師選舉權和推舉權，行業被操縱，律師們交了費，而沒有真正實現自己應有的會員權利，自然非常有意見。三是，每年年檢，有很多的考核要素，導致了大量的人力物力的浪費，加重了律所和律師的負擔。現在網絡上表達的，主要是前面的兩項規定。四是，這種年檢后果嚴重。《律師事務所年度檢查考核辦法》規定，在年度考核中，被司法行政部門評定為“不合格”的律師事務所，將被停業整頓一個月到六個月，整改不合格的，可依法吊銷其執業許可證。也就是說，這種年檢很有可能直接導致律師所的倒閉和破產，而其原因往往不是真的這個律所業績很差經營不下去，而完全是因為政治因素和其他報復因素。這一做法已經在北京等地多次發生，完全不同企業年檢的性質和后果。這對于完全是個人或者合伙投入創辦的經營實體來說，是完全違背市場經濟規律的，是違背現代企業制度的一種枷鎖和巨大的經營風險。

　　有了上述這收多因素，中國律師反對年檢就是順理成章的了。而官方以各種理由堅決堅持年檢，也就很好理解了。說穿了，這是一種行政管理措施，而不是一種對市場主體的資質公示方式。

　　五、律師所和律師年檢應當取消

　　第一，《國務院關于印發注冊資本登記制度改革方案的通知》的出臺，為律師年檢的取消，提供了一種可能。中共十八屆三十全會《關于全面深化改革的決定》第(31)條提出：深化行政執法體制改革。整合執法主體，相對集中執法權，推進綜合執法，著力解決權責交叉、多頭執法問題，建立權責統一、權威高效的行政執法體制。完善行政執法程序，規范執法自由裁量權，加強對行政執法的監督，做到嚴格規范公正文明執法。(34)條中又專門規定：完善律師執業權利保障機制和違法違規執業懲戒制度。中國的律師業已經定位為市場體系中最科學的矛盾解決機制，是現代高端中介服務業，已經是一個重要的利國利民的產業。律師業必須引進現代企業制度，按現代最先進的經濟組織來進行管理。《律師所管理辦法》、《律師管理辦法》、《律師名稱管理辦法》、《律師分所管理辦法》，都要按照三中全會的決定，進行清理修訂。對律所年檢，按國務院文件精神一起取消。

　　第二，合伙制律師所設定注冊資本低限本身違背基本邏輯

　　司法部2008年的《律師事務所管理辦法》規定，設立普通合伙律師事務所必須實繳30萬注冊資本，而設立特殊的普通合伙律師事務所則要實繳1000萬注冊資本。所謂實繳資本，就是年檢時司法部門要看審計提供的驗資報告和審資報告，申請注冊律師事務所也要審核這兩項報告。一旦發現注冊資本有變動，就是抽逃注冊資本，可判3年以下有期徒刑。所以，《辦法》規定的注冊資本必須存在指定賬戶，用于律師所的開支。這會給以智力服務為特征、租房辦公的律所造成不必要的經濟負擔。現在國務院既然已經規定企業都可以認繳資本，不用實際一次到賬，律所這一規定自然應當廢除。

　　中國目前95%以上的律師所是合伙企業，按合伙制登記并納稅。按照《合伙企業法》第二條規定：普通合伙企業由普通合伙人組成，合伙人對合伙企業債務承擔無限連帶責任。有限合伙企業由普通合伙人和有限合伙人組成，普通合伙人對合伙企業債務承擔無限連帶責任，有限合伙人以其認繳的出資額為限對合伙企業債務承擔責任。目前中國基本上都是普通合伙，即合伙人的所有個人資產是同企業無限綁定的。在這種法律背景下，設定律師所的30萬注冊資本是毫無意義的。所有合伙人的個人財產，都是注冊資本。其義務比大多數企業都要重，所以根本必要要求律所實繳巨額注冊資本。完全可以按國務院新規定和《公司法》的修正案，取消律師所的注冊資本規定。而且，這不用修改《律師法》，因為并沒有這個規定。只要修改司法部的《律所管理辦法》就行了。

　　第三、行政性考核評比可以進行，但不能年檢化變相鉗制

　　目前政府和司法行政管理機關非常堅持年檢不能取消，確實有兩大因素，一是不年檢收不上費;二是不年檢整頓律師業就沒有了抓手。在廢不廢的問題上，圍繞這兩條會產生激烈的爭論。如果沒有社會上的關注和探討，官方堅持原年檢方案，就是必然結果。

　　中國律師業中，確實存在著很多問題。由于律師的自謀生路沒有國家投入的自由職業者特性，政府確實不像管理司法機關那樣有效地管理律師。而所有法律行業，往往同上層建筑和國家管理直接相關，有政治屬性，所有法律人中只有律師是游離于體制之外的。如果放棄年檢，幾乎沒有有效的手段可以控制律師。

　　因此，從這些動機和目的看，年檢已經脫離了行業資質審查的本來屬性，成了行政管理的措施。有好多業務素質和資本信譽上都合格的律師所和律師，由于政治的因素而被不通過年檢，喪失了經營和從業資格。因此，從年檢的本來目的和性質看，用這種衍生的手法來附加整治律師，顯然是不妥當的。

　　律師所的政治素質和業務素質確實要考核，但應當不同年檢掛鉤，更不能同收費相結合，作為要挾收費的手段。而應同評優、總結、考核等行政措施相結合。不定期進行。

　　第四、要為律師業松綁，支持律師業發展壯大

　　由于律師業的政治屬性，官方最早切入管理，主要還是從政治穩定、政治控制的角度，而不是為了這個行業的發展壯大和營利納稅能力。隨著律師對市場經濟社會的重大調節作用開始發揮出來，律師的經濟功能、社會功能、納稅功能、就業功能開始被越來越顯著地看到了。象上海等土地資源緊缺的地方，已經將引進律師高端服務業，作為招商引資培殖稅源的重要一環。

　　官方管理機構，要轉變對律師行業的錯誤認識。律師是法治國家的重要力量，是社會矛盾的調節器，是官方治理國家的重要依托力量。不是制造麻煩、提高社會管理成本的消極力量。三中全會的決定明確指出了這個定位。因此，國家要大力扶持律師業的健康發展，變管理為服務，為律師業松綁，為律師業開路，而不能只知道管死和整頓。引進現代企業制度，取消對律師和律師事務所年檢，具有正面意義和迫切性。可以迅速支持這個行業的壯大發展。新一屆中央政府組成以來，已經連續數批下放和取消了一些行政審批事項，各省相關部門也有不少新動作。我們期望司法部也能夠解放思想，以開拓精神清理舊的規章制度，跟上中央和國務院的步伐。

　　本文作者：陳有西

　　來源：《民主與法制》雜志