立案是案件進入訴訟程序的起點，在實踐中分為刑事案件立案與民事案件立案兩種。刑事立案針對 刑事工作而言，其不立案也針對此而言，涉及人民法院、人民檢察院、公安機關(guān)等司法機關(guān)。本文意從本人檢察工作實踐出發(fā)，談?wù)勑淌掳讣胁涣傅南嚓P(guān)問題 （故下文所稱之不立案均為刑事不立案）。 一、不立案的含義及意義 所謂不立案，是指人民法院、人民檢察院或公安機關(guān)（含國家安全機關(guān)，下同）對于報案、控告、舉報和自首的材料進行審查后，認為沒有犯罪事實，或者犯罪事實顯著輕微，不需追究刑事責(zé)任時，依法不作為刑事案件進行偵查或者審判的訴訟活動。 《中華人民共和國刑事訴訟法》第八十六條規(guī)定：“人民法院、人民檢察院或者公安機關(guān) 對于報案、控告、舉報和自首的材料，應(yīng)當(dāng)按照管轄范圍，迅速進行審查，認為有犯罪事實需要追究刑事責(zé)任的時候，應(yīng)當(dāng)立案；認為沒有犯罪事實，或者犯罪事實 顯著輕微，不需要追究刑事責(zé)任的時候，不予立案，并且將不立案的原因通知控告人。控告人如果不服，可以申請復(fù)議。”該條規(guī)定中明示了兩項不立案制度中的內(nèi) 容：一是不立案的條件：沒有犯罪事實或者犯罪事實顯著輕微，不需要追究刑事責(zé)任；二是控告人的相關(guān)權(quán)利：包括有權(quán)知悉不立案的原因，對不立案決定申請復(fù)議 的權(quán)利。同時在《中華人民共和國刑事訴訟法》第八十七條中還規(guī)定了檢察機關(guān)對于公安機關(guān)不立案案件的具體監(jiān)督辦法，這就涉及到不立案制度中的第三個內(nèi)容： 不立案的法律監(jiān)督權(quán)。上述三個方面的內(nèi)容共同構(gòu)成不立案制度的完整體系。 不立案制度的確立，有著積極而深遠的意義。它是保障公民合法權(quán)益，維護社會公平與正義的重要措施，在依法治國的方略中發(fā)揮著重要的作用。 1、有利于用時有效地揭露和懲罰犯罪。司法實踐中，人民法院、人民檢察院和公安機關(guān) 接受的報案、控告、舉報和自首材料是十分復(fù)雜的，有的屬于犯罪事實，有的只是違法、違紀行為，還有的只是民事、經(jīng)濟糾紛，有些甚至是誣告陷害。如果司法機 關(guān)一接到這些就予以立案偵查或?qū)徟校瑒荼乩速M大量的司法資源，甚至?xí)箓刹榛驅(qū)徟泄ぷ髡`入歧途。有了不立案程序，就使得那些不存在犯罪事實或者不需要追究 刑事責(zé)任的案件不至于交付偵查或?qū)徟校瑥亩欣谒痉C關(guān)正確行使偵查或?qū)徟袡?quán)力，確保集中力量同犯罪行為作斗爭，從而及時、有效地揭露、證實和懲罰犯 罪。 2、有利于維護公民的合法權(quán)益。立案階段，公安、司法機關(guān)通過對有關(guān)的報案、控告、 舉報和自首材料的審查，判明有無犯罪事實發(fā)生，依法決定應(yīng)否追究刑事責(zé)任。對于那些沒有犯罪事實發(fā)生或者依法不需要追究刑事責(zé)任的不予立案，從而不將案件 交付偵查或?qū)徟校褪沟媚切]有實施犯罪行為或依法不需要追究刑事責(zé)任的被控告人、被檢舉人免受刑事追究，維護其合法權(quán)益。而且，對于那些故意捏造事實誣 告陷害他人的，還要依法追究行為人的法律責(zé)任。因此，不立案制度的確立，對于切實保護公民合法權(quán)益不受侵犯有著十分重要的意義。 3、有利于保護公民同違法犯罪行為作斗爭的積極性。控告、舉報犯罪是公民依法享有的 權(quán)利。司法實踐證明，報案、控告、舉報犯罪是主要的立案材料來源。公民報案、控告或舉報的事實一旦構(gòu)成犯罪，公安、司法機關(guān)及時進行立案偵查或?qū)徟校倘?有利于保護公民同犯罪行為作斗爭的積極性，但公民報案、控告或舉報的事實不構(gòu)成犯罪或者不需要追究刑事責(zé)任，通過不立案程度不予立案偵查或者審判，同樣有 利于保護公民同犯罪行為作斗爭的積極性。這是因為，根據(jù)我國刑事訴訟法的規(guī)定，司法機關(guān)在依法作出不立案決定后，應(yīng)將不立案的原因通知控告人，如果控告人 對不立案決定不服，可以申請復(fù)議。這些程度的設(shè)立，對于保護公民同犯罪行為作斗爭的積極性無疑具有積極意義。 二、不立案的條件 根據(jù)《中華人民共和國刑事訴訟法》第八十六條之規(guī)定，符合以下兩個條件之一的，不予立案。一是沒有犯罪事實；二是犯罪事實顯著輕微，不需要追究刑事責(zé)任。 1、沒有犯罪事實。我們知道，有犯罪事實是立案的首要條件，那么，反過來看，如果沒有犯罪事實，追究刑事責(zé)任也就失去了客觀基礎(chǔ)，理應(yīng)不予立案。因而，這里首先應(yīng)該明確的是，什么是犯罪事實？ 根據(jù)《中華人民共和國刑法》第十三條之規(guī)定“一切危害國家主權(quán)、領(lǐng)土完整和安全，分 裂國家、顛覆人民民主專政的政權(quán)和推翻社會主義制度，破壞社會秩序和經(jīng)濟秩序，侵犯國有財產(chǎn)或者勞動群眾集體所有的財產(chǎn)，侵犯公民私人所有的財產(chǎn)，侵犯公 民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利，以及其他危害社會的行為，依照法律應(yīng)當(dāng)受刑罰處罰。”的行為事實。正確理解這里所說的犯罪事實，應(yīng)注意以下兩點。 （1）這種事實必須是客觀存在的。所謂客觀存在，包括兩個方面的含義：其一，必須是已經(jīng)發(fā)生的事實，即犯罪行為已經(jīng)實施或者正在實施（包括刑法規(guī)定的犯罪 預(yù)備）。如果犯罪行為根本沒有實施，只是一些思想或者情緒的流露，不能認為發(fā)生了犯罪事實。其二，必須有一定的證據(jù)加以證明。究竟有無犯罪事實，既不是舉 報人、控告人、或者檢舉人說了算，也不是憑辦案人的估計或猜測來決定，而是應(yīng)根據(jù)所獲取的證據(jù)對照有關(guān)的法律規(guī)定來認定。當(dāng)然，這里所說的證據(jù)與批捕、起 訴階段所說的證據(jù)的證明程序上是有區(qū)別的，它不要求證明犯罪嫌疑人是誰，也不要求證明犯罪的動機、目的等，只要能證明發(fā)生了犯罪事實即可。正是基于此，我 們說，以往司法實踐中那種只有抓到犯罪嫌疑人才立案的做法是不妥的。（2）這種事實與刑法上的犯罪構(gòu)成要件既有區(qū)別又有聯(lián)系。我們通常把符合犯罪構(gòu)成要件 的行為事實特征統(tǒng)稱為犯罪事實，而這里所說的犯罪事實只是犯罪構(gòu)成要件中的基本的或者說是主要的事實特征，如犯罪行為、犯罪客體等。例如，某地發(fā)現(xiàn)一具死 尸，我們只要有證據(jù)證明屬于他殺就可以認為有犯罪事實，因為有證據(jù)證明某人的生命權(quán)受到了侵犯。而作為犯罪構(gòu)成要件，只證明上述事實是遠遠不夠的，還必須 具備犯罪構(gòu)成的其他要件。因此，我們說，這里所說的犯罪事實與通常所說的犯罪構(gòu)成要件的事實特征有所不同。另一方面，我們又不能否認二者之間的聯(lián)系。事實 上，現(xiàn)實生活中發(fā)生的行為是否屬于犯罪事實，又離不開某一犯罪的構(gòu)成要件。例如，判斷是否發(fā)生了盜竊犯罪事實，必須首先弄清是否具備盜竊行為，是否達到盜 竊罪所要求的數(shù)額起點等盜竊罪構(gòu)成要件的事實特征。可以說，離開了刑法關(guān)于某一犯罪構(gòu)成要件的規(guī)定，是無法判斷是否具有犯罪事實的。明確了什么是犯罪事實，所謂沒有犯罪事實也就容易理解了。本人以為，沒有犯罪事實， 簡言之，就是沒有任何觸犯刑律的行為事實。沒有犯罪事實，包括兩個方面的含義：一是沒有違法事實，即行為人的行為根本沒有違反任何法律，屬于合法或正當(dāng)?shù)?行為。二是具有違法事實，即行為人的行為雖然沒有觸犯刑律，但違反了其他法律，如行政違法、經(jīng)濟違法、民事違法等。 既然有無犯罪事實是決定是否立案的主要根據(jù)，而有無犯罪事實，又必須有一定的證據(jù)加 以證明，那么，司法實踐中，就要司法機關(guān)在立案階段不能僅滿足于已獲取的報案、控告、舉報或自首的材料，而應(yīng)盡可能多地獲取有關(guān)的證據(jù)，必要時還可以依法 采取一定的偵查措施。對于有證據(jù)證明沒有犯罪事實，應(yīng)依法作出不立案決定。 2、犯罪事實顯著輕微，不需要追究刑事責(zé)任。由于這里在表述上用的是“犯罪事實”， 而不是“犯罪情節(jié)”，就導(dǎo)致了對“犯罪事實顯著輕微”的含義在認識上不盡一致。一些人認為，這里所說的犯罪事實輕微與刑法第十三條但書中的“情節(jié)顯著輕微 危害不大的，不認為是犯罪”的含義不同，刑法第十三條的規(guī)定是不構(gòu)成犯罪，而這里所說的犯罪事實顯著輕微是肯定犯罪，而不是“不認為是犯罪”。本人認為， 這里所說的犯罪事實顯著輕微與刑法第十三條所規(guī)定的“情節(jié)顯著輕微危害不大的，不認為是犯罪”只是字面上表述不同，其含義應(yīng)是相同的，即都是不構(gòu)成犯罪。 理由是：其一，“犯罪事實顯著輕微，不需要追究刑事責(zé)任。”是不立案的情形之一，不立案也就沒有進入刑事訴訟程序，故而也不應(yīng)當(dāng)認為是犯罪。所以此與刑法 第十三條但書中的“情節(jié)顯著輕微危害不大的，不認為是犯罪”含義相同。其二，從我國刑事訴訟法的規(guī)定看，犯罪情節(jié)顯著輕微與犯罪情節(jié)輕微是兩個具有嚴格區(qū) 別的概念。凡是犯罪情節(jié)顯著輕微的，都相應(yīng)地規(guī)定了不認為是犯罪或者不追究刑事責(zé)任；凡是犯罪情節(jié)輕微的，則相應(yīng)規(guī)定為不需要判處刑罰或者免除刑罰。即前 者是不構(gòu)成犯罪的情況，后者是構(gòu)成犯罪的情況。據(jù)此認為，“犯罪事實顯著輕微”也應(yīng)是不構(gòu)成犯罪的情況。 3、不立案的情形。有些行為雖已構(gòu)成犯罪，但具有法律規(guī)定的不予追究刑事責(zé)任情形的 也應(yīng)不予立案。我國刑事訴訟法第十五條明確規(guī)定了不追究刑事責(zé)任的六種情形：（1）情節(jié)顯著輕微、危害不大的，不認為是犯罪的；（2）犯罪已過追訴時效期 限的；（3）經(jīng)特赦令免除刑罰的；（4）依照刑法告訴才處理的犯罪，沒有告訴或者撤回告訴的；（5）犯罪嫌疑人、被告人死亡的；（6）其他法律規(guī)定免予追 究刑事責(zé)任的。 上述第一種情形即屬于前述犯罪事實顯著輕微，不需要追究刑事責(zé)任的情形，其他五種情 形屬于已構(gòu)成犯罪，但依法不追究刑事責(zé)任的情形。根據(jù)刑事訴訟法第十五條之規(guī)定，有上述六種情形之一的，不追究刑事責(zé)任，已經(jīng)追究的，應(yīng)當(dāng)撤銷案件，或者 不起訴，或者中止審理，或者宣告無罪。從這些規(guī)定可以看出，對于這類案件的處理，如果是在偵查階段發(fā)現(xiàn)上述情形之一的，當(dāng)然不以犯罪論處，應(yīng)當(dāng)不立案。 綜上，沒有犯罪事實，或者犯罪事實顯著輕微，不需要追究刑事責(zé)任，或者具有刑事訴訟 法規(guī)定的其他不追究刑事責(zé)任的情形，都是符合不立案的條件的。司法實踐中，就應(yīng)準確理解和掌握這些條件，既要防止對符合立案條件的不予立案，從而放縱犯 罪，又要避免對于不符合立案條件的予以立案，從而罪及無辜。 三、不立案制度適用中存在的主要問題 應(yīng)該看到，不立案制度的正確運用在打擊犯罪，震懾犯罪方面確實起到了積極的作用。但是，這一制度在具體運用中也存在著一些有待解決的問題。主要表現(xiàn)在以下幾個方面： 1、該立不立。所謂該立不立，是指對于符合法定立案條件的案件不予立案。我國刑事訴 訟法對立案、不立案的條件箸作了明確規(guī)定，公、檢、法等機關(guān)也相應(yīng)地作出具體規(guī)定。然而，從目前的司法實踐來看，有案不立、有罪不究、以罰代刑等現(xiàn)象比較 突出，主要表現(xiàn)為：（1）不報不立。即坐等報案，即使知道發(fā)生了犯罪事實，但沒有報案或控告人也不予立案。（2）報而不立。即對報案、控告檢舉消極對待或 以種種借口推托，不予立案。（3）不破不立。在以抓獲犯罪嫌疑人作為破案標準的情況下，不抓獲犯罪嫌疑人就不予立案。（4）以罰代刑。即對于應(yīng)當(dāng)立案追究 刑事責(zé)任的行為人以行政處罰代替刑事處罰。上述該立不立現(xiàn)象，是不嚴格執(zhí)法的表現(xiàn)，直接導(dǎo)致放縱犯罪，甚至助長犯罪，危害十分嚴重。 2、不該立而立。所謂不該立而立，就是對于不符合法定立案條件或者不屬于自己管轄的 案件予以立案。主要表現(xiàn)為兩種情況：一是對于那些不構(gòu)成犯罪的案件作立案處理。例如，某些司法機關(guān)出于地方保護主義或部門、個人利益，把一些本該通過經(jīng) 濟、民事手段解決的問題用刑事手段解決；二是超越權(quán)限進行立案。即對于那些雖已構(gòu)成犯罪，但依法不屬于自己管轄的案件進行立案。不該立而立同樣是不嚴格執(zhí) 法的表現(xiàn)，不僅混淆了罪與非罪的界限，導(dǎo)致罪及無辜，而且違背了法律關(guān)于案件管轄的規(guī)定，導(dǎo)致執(zhí)法上的混亂。 3、不立案的適用程序不規(guī)范。主要表現(xiàn)在以下兩個方面：一是不在規(guī)定的時限內(nèi)作出不 立案決定；二是不按規(guī)定將不立案（不受理）的原因和根據(jù)告知控告人或者自訴人；三是對于控告人不服不立案決定的復(fù)議申請不在規(guī)定時限內(nèi)進行復(fù)議和答復(fù)。這 些現(xiàn)象的存在，一定程度上損害了執(zhí)法機關(guān)在人民群眾中的形象和公民同犯罪作斗爭的積極性。 四、相關(guān)建議 針對不立案制度中存在的弊病，有必要在不立案的監(jiān)督上進一步予以加強。在總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，探討解決這些問題的方法和途徑，對于進一步完善我國的不立案制度無疑具有積極意義。  1、建立和完善必要的工作制度。一是制定專門的立案監(jiān)督實施辦法。修改后的刑事訴訟 法實施以來，一些地方的公安、檢察機關(guān)單獨或聯(lián)合制定了相應(yīng)的立案監(jiān)督規(guī)定或辦法，對開展立案監(jiān)督工作起到了積極的作用，但也暴露出一些問題，如有些規(guī)定 缺乏法律依據(jù)，有的規(guī)定各地不統(tǒng)一。因而，人民檢察院作為立案監(jiān)督的職能部門，應(yīng)制定統(tǒng)一、完備的立案監(jiān)督實施辦法。建議最高人民檢察院、公安部盡快聯(lián)合 制定相應(yīng)的規(guī)定，以進一步規(guī)范立案監(jiān)督工作。二是制定和完善不立案審批制度和有關(guān)的法律文書格式。各有關(guān)部門應(yīng)結(jié)合實際，制定相應(yīng)的規(guī)定，規(guī)范不立案活 動，防止執(zhí)法中的隨意性。三是建立通報制度。公安、檢察機關(guān)之間應(yīng)采取多種形式通報案件受理和處理情況，隨時發(fā)現(xiàn)和糾正不立案活動中的違法情況。 2、建立專門的立案監(jiān)督機構(gòu)。目前，立案監(jiān)督工作主要由人民檢察院偵查監(jiān)督部門承 擔(dān)。由于立案監(jiān)督工作任務(wù)重、政策性強，加上審查批捕部門承擔(dān)著繁重的審查批捕、偵查監(jiān)督等任務(wù)，開展立案監(jiān)督工作不可避免地會遇到人力、物力的困擾，削 弱了立案監(jiān)督職能的發(fā)揮。建議在人民檢察院設(shè)立專門的立案監(jiān)督部門，專職負責(zé)立案監(jiān)督工作。 3、賦予檢察機關(guān)對不立案活動中嚴重違法情況的監(jiān)督處分權(quán)，有案不立、有罪不究、以 罰代刑是當(dāng)前人民群眾反映強烈的執(zhí)法不公、司法腐敗現(xiàn)象之一，檢察機關(guān)作為國家專門的法律監(jiān)督機關(guān)，必須加強監(jiān)督。但從目前的實際情況看，檢察機關(guān)的監(jiān)督 糾正力度還很不夠，主要原因就是法律規(guī)定不健全，檢察機關(guān)的法律監(jiān)督缺乏必要的手段和措施。建議進一步完善這方面的法律規(guī)定，賦予檢察機關(guān)相應(yīng)的監(jiān)督處分 權(quán)，以增強監(jiān)督的權(quán)威性，保證監(jiān)督的力度和效果。