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    土地增減掛鉤是什么意思?

  土地增減掛鉤(以下簡稱掛鉤)即城鎮(zhèn)建設用地增加與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤，是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復墾為耕地的農(nóng)村建設用地地塊(即拆舊地塊)和擬用于城鎮(zhèn)建設的地塊(即建新地塊)等面積共同組成建新拆舊項目區(qū)(以下簡稱項目區(qū))，通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎上，最終實現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標。

  隨著城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤實踐的不斷深入，從國家到地方，從國土部門到各級政府，從管理人員到廣大群眾，無不對此項新政策的認識更加深化。其多重效應主要體現(xiàn)在：

  第一，增減掛鉤是推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和社會主義新農(nóng)村建設的有效機制。

  要實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，必須向農(nóng)村地區(qū)增加投入，提供更多的產(chǎn)品。城鎮(zhèn)建設用地增減掛鉤政策為我們找到了一條很好的途徑，它蘊含著重大的戰(zhàn)略理念。實踐證明，實施增減掛鉤，與土地整治、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展相結合，有助于改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，促進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展。同時，實施農(nóng)村集體建設用地整理節(jié)約的土地，依據(jù)級差地租原理調(diào)劑使用，按照以城帶鄉(xiāng)、以工補農(nóng)的要求，將獲得的土地級差收益，用于發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟，以及農(nóng)村基礎設施和公共服務配套設施等建設，既可增加農(nóng)民收入，提高當?shù)剞r(nóng)民生活水平，又改變了農(nóng)村落后面貌，推動了新農(nóng)村建設和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。山東、天津、寧夏、四川、江蘇等試點縣區(qū)將增減掛鉤與新村建設、農(nóng)村危房改造相結合，整合各類涉農(nóng)資金，有效解決了農(nóng)村飲水、通信服務、清潔能源、衛(wèi)生改廁、環(huán)境保護等難題。

  第二，增減掛鉤是促進耕地保護和節(jié)約集約用地的重要途徑。

  我國耕地保護的基本動力主要來自兩個方面，一是政府主導實施土地開發(fā)整理項目，重在以建設促保護，實現(xiàn)耕地數(shù)量增加、質(zhì)量提高;二是建設項目占用耕地需要履行“占補平衡”義務，立足于耕地本身不能少。筆者認為，“增減掛鉤”是“占補平衡”思路的合理延伸，是將建設用地整理增加的耕地面積等量核定為建設占用耕地指標，最終實現(xiàn)項目區(qū)內(nèi)耕地面積有增加、質(zhì)量不降低。江蘇結合增減掛鉤，開展“萬頃良田”建設工程，總建設規(guī)模達83萬畝，實施完成后可新增耕地12萬畝。江西、四川、湖北將增減掛鉤作為推進“造地增糧富民工程”、“金土地工程”、“高產(chǎn)農(nóng)田示范工程”等的重要內(nèi)容，有效增加了耕地面積。土地的節(jié)約集約利用可以表現(xiàn)為少用地，也可以是同樣的土地承載了更多的人口、經(jīng)濟實體以及更多的建筑。“增減掛鉤”的節(jié)地效果是雙重的，通過城鄉(xiāng)用地布局的調(diào)整，原有的粗放利用被消滅，新的土地以更集約的方式加以利用。據(jù)調(diào)研統(tǒng)計，實施增減掛鉤平均可節(jié)約用地50%左右。

  第三，增減掛鉤是優(yōu)化土地利用結構和空間布局的重要舉措。

  在我國的土地政策體系中，土地開發(fā)整理的主要功能是解決土地利用形態(tài)破碎和零亂問題、增加耕地面積，主要方式是對零散地塊實行歸并、對廢棄地塊實行復墾;耕地占補平衡政策的主要功能是保護耕地面積，主要方式是要求各地通過農(nóng)村土地整治、開發(fā)未利用土地等途徑，補充相同面積和質(zhì)量的耕地;集體建設用地流轉(zhuǎn)政策的主要功能是盤活依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地，主要方式是通過統(tǒng)一有形的土地市場、公開規(guī)范地轉(zhuǎn)讓土地使用權。但這三項政策均無法根本解決農(nóng)村房屋和村莊建設用地“散、亂、空”問題，更解決不了城鄉(xiāng)建設用地布局調(diào)整優(yōu)化問題。實施城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，農(nóng)村建設用地在規(guī)劃的引導下，有計劃地拆建，促進土地在空間上的調(diào)整和互換，一定程度上解決了我國農(nóng)村大部分地區(qū)耕地細碎分耕、集體建設用地粗放浪費等問題。

  第四，增減掛鉤是深化農(nóng)村土地管理制度改革的助推器。

  “增減掛鉤”涉及土地確權、建設用地布局調(diào)整、農(nóng)民土地權益維護等問題，各地增減掛鉤試點實踐中，圍繞改革農(nóng)村土地產(chǎn)權制度、規(guī)范集體建設用地流轉(zhuǎn)、構建耕地保護經(jīng)濟補償機制、建設城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場、完善土地收益分配機制等，進行了積極探索。如成都市將實施農(nóng)村集體建設用地整理“節(jié)約的建設用地指標掛鉤到符合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃的區(qū)域使用，為合法取得集體建設用地”，規(guī)定“集體建設用地使用權初次流轉(zhuǎn)收益大部分歸集體經(jīng)濟組織所有，縣鄉(xiāng)政府可按一定比例，從流轉(zhuǎn)收益中提取為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌配套建設的資金，用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展”。

  由于城市缺地，農(nóng)村缺錢，各地對城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的熱情很高，正如其他新生事物一樣，增減掛鉤實踐中也出現(xiàn)了一些問題：一是有的地方在國土資源部批準試點之外擅自開展“掛鉤”，擴大了城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模，在一定程度上沖擊了現(xiàn)行土地利用計劃指標管理，影響了宏觀調(diào)控效果。二是在批準的增減掛鉤試點范圍內(nèi)，一些地方片面追求土地級差收益，違反規(guī)定跨縣域調(diào)劑使用周轉(zhuǎn)指標，將節(jié)余的指標集中用于中心城市，不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。三是有的地方村鎮(zhèn)建設規(guī)劃滯后，鄉(xiāng)土地規(guī)劃修編尚未完成，造成項目區(qū)設置與土地利用總體規(guī)劃未能充分銜接，增減掛鉤與農(nóng)業(yè)發(fā)展、村鎮(zhèn)建設等統(tǒng)籌不夠，降低了增減掛鉤的綜合效益。

  這些問題的產(chǎn)生，主要是部分地區(qū)對增減掛鉤政策相關規(guī)定認識有偏差、做法不規(guī)范、管理上存在缺陷。為切實發(fā)揮增減掛鉤政策的綜合作用，要在“兩統(tǒng)一、兩堅持、兩完善、兩探索”的基礎上總結經(jīng)驗，規(guī)范推進。



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